摘要：征信系统是各国金融基础设施的一个重要组成部分。在信贷市场中，信用报告有助于减少借款人和贷款人之间存在的信息不对称性，也有助于防止借款人过度负债。贷款人使用这些信息来评估客户的信誉，贷款人之间的竞争也会有所改善。此外，监管部门能够更有效地监测信贷风险和过度债务等关键趋势。
目前有四种主要的趋势影响着征信系统的运行。第一种趋势是国际化。有越来越多的借款人跨境流动，但缺乏完整的信用记录阻碍了他们的发展，因为信用数据往往不跨境共享。第二个趋势是数字化。越来越多的金融科技初创公司给传统征信机构带来了压力。第三个趋势是强监管。各国政府对数据活动进行管制并不断制定有关数据主权的政策。另外，人们越来越关注个人隐私。最后是新冠肺炎的影响。国际机构和监管部门已经发布了处理违约的指导方针。
本研究的目的是分析目前已建立的国际跨境征信信息共享倡议和机制，探索跨境共享信用信息的困难并提出建议。一、概述
（一）信用信息跨境标准
信用报告的一般原则是第一个国际公认的关于信用报告的原则。它们于2011年由世界银行的一个特别工作组发布。信用报告的一般原则定义了一个高效的征信系统最低要素。这些原则可分为以下五个重点领域：1)数据：相关、准确、及时、充分。2)数据处理：安全和可靠性的标准。3)治理和风险管理：问责制、透明度和有效性。4)法律和监管环境：法律框架应该清晰、可预测、无歧视性、支持信息主体和消费者权利。5)跨境数据流动：应促进跨境数据流动。这些原则强调，应促进数据格式和程序的标准化，以促进信用数据的跨境转移，这需要进行高水平的双边或多边协定。
（二）报告跨境方式
欧洲信用历史专家组建立了四种信用数据跨境交换的模式。一是直接访问模型：在该模型中，来自A国家的债权人可以访问B国家征信机构中的信用数据。二是间接访问模式：A国的债权人通过位于A国家的征信机构访问位于B国家的征信机构。三是报告-可移动性模型：来自B国家的借款人从征信机构查询自己的信用报告，随后将其提供给A国的债权人。四是访问权模式：借款人申请信用时，债权人要求借款人让其原籍国征信机构直接向债权人发送经认证的信用报告。 图1 直接访问和间接访问模型前三种模型目前在欧盟中使用和共存。直接模式和间接模式都需要交易伙伴之间的国际合作协议。如果有许多不同的债权人，就有必要达成一项多边协定。对于大型国际银行和其他参与者来说，如果他们在几个国家建立了子公司或分支机构，他们可以基于消费者同意的基础上通过其在另一个国家的子公司或分支机构要求来自另一个国家合法的数据。
（三）跨境信用报告业务的发展：案例和方法
在过去的十年中，已经建立了越来越多的信用报告系统，但世界上进行跨境信用报告服务并不多。在这一阶段，开展跨境信用报告活动的主要地区是记录显著经济一体化和跨境贸易的地区。对本报告进行了一项国际调查。该调查没有代表性，因为考虑到利益相关者的多样性，很难获得代表性。大多数调查参与者（约50%）来自欧洲，其次是东亚和太平洋地区以及撒哈拉以南非洲地区。其中，34.7%的人回答了跨国界信用报告只在私人实体中进，22.4%的人报告说它发生在私人实体和公共当局之间，4.1%的人表示信用报告采用了其他形式。图2 跨境信用数据传输的实体
1 数据跨境共享的四个发展阶段
第一阶段，国际机构经常会采取一些措施促使各国的监管机构关注此事。第二阶段制定信用信息共享理论框架或模型，目前间接访问模式似乎占主导地位。。在第三阶段对理论框架或模型进行试验。这些试点只涉及共享特定类型的机构、征信机构的数据或只共享借款人的数据。第四阶段，跨境数据共享成为常用状态。
图3：跨国信用报告业务发展阶段
2 公共征信机构发展历程：跨国界的视角
在世界各地，越来越多的国家将公共征信机构作为央行管辖范围内的监管机制来运作。它们以法律为基础，主要从受监管的机构收集信息。除了纯公共征信机构和纯私营征信机构外，还有一些“混合的机构”，其中一些国家使用有特许的征信机构来代替公共征信机构。（1）欧洲公共征信机的谅解备忘录。7个欧盟国家在2003年签署了这项协议，并于2005年开始了跨境数据交换。（2）欧洲的信贷统计制度。AnaCredit信贷统计系统是2018年欧洲央行制度监管建立的。在这个系统中，各国的中央银行从信贷机构收集法人信用数据。跨境机制：从欧洲央行到各国的国家中央银行实现跨境报告。各国的国家中央银行还可以自愿使用AnaCredit数据向其银行等机构提供有关信用相关信息。图4：AnaCredit模型（3）各中央银行之间的共享：西非经济和货币联盟8个西非国家合作进行跨境信用信息共享。这是由一个共同的中央银行，西非国家的中央银行(非洲经济中心银行，BCEAO)促进的。跨境机制：BCEAO选择了枢纽和辐射模型和间接共享模型一个中心托管来自不同国家的数据，而每个辐射接收和交付来自其所在国家的数据。图5 BCEAO间接数据共享模型（4）欧亚经济联盟的跨境信用信息共享。欧亚经济联盟是一个国际组织，其成员是亚美尼亚共和国、白俄罗斯共和国、哈萨克斯坦共和国、吉尔吉斯共和国和俄罗斯联邦。从一开始，欧亚经济委员会开始制定一项协议，使在联盟内部交换信用报告。到2021年，几乎所有成员国都初步批准了该协议，预计该协议将很快签署。（5）亚太经济合作组织信用报告倡议。亚太经济合作组织（亚太经合组织）是环太平洋地区21个经济体的政府间论坛。2010年，亚太经合组织讨论信用报告作为关键金融基础设施的一个组成部分，但目前还没有任何步骤来开发试点或其他具体应用。
小结
公共倡议包括区域（贸易）集团、中央银行的倡议。这些倡议根据参与国的经济一体化程度制定。最先进的倡议是欧洲的AnaCredit模式，欧元区成员国采用了共同的模式、标准化的做法和数据模式进行跨境信用数据共享。在这方面，最不先进的倡议似乎是加勒比共同体，截至2020年8月，那里没有采取共同政策。希望发展跨境信用报告的国家决策者根据已经存在的机构和需求因素来分析他们的现状。世界银行可以基于网络为决策者或监管机构开发一个自我评估工具来实现这一点。国际机构也可以根据欧洲谅解备忘录和个别国家的情况制定合作的标准框架。该谅解备忘录可适用于跨境公共征信机构之间的数据共享情况。
3私营征信机构的类型：国际概况
在世界各地，越来越多的私营征信机构正在建立起来，随着征信机构组织成行业协会，这可能有助于促进未来的跨境信用报告服务。在下节中，有三个案例将介绍私营征信机构之间的跨境交流。（1）欧洲征信协会（以下简称ACCIS）跨境数据交换模式。ACCIS是欧洲征信行业的代表机构，2020年制定了ACCIS跨国界数据交换模型，将协调模型应用于交换商业和消费者信息，它包含了跨境交流参与者的职责和任务、承诺的时间表以及如何交流信息。跨境机制：1996年，ACCIS建立了基于信用局双边协议的跨境数据交换模式。在该模式下，债权人可以通过通过本国国家或地方征信征信向外国征信机构（间接访问模式）发出的请求来获取信息。如果有争议，ACCIS是指定的调解人。
图6 ACCIS模型
（2）Nova征信公司模式Nova征信公司是一家总部位于美国的金融科技公司，它使移民能够将他们的信用记录从原籍国带到他们的新祖国。跨境机制：在信贷申请过程中，消费者可以通过原国籍国特定授权并同意转让信用报告。这种跨境传输是实时发生的，该信息由Nova征信公司获得后转化成美国标准的评分和格式，转化是通过一个专业的应用程序编程接口(API)来完成的。该公司已与数十个顶级美国移民来源国家的征信机构建立了合作伙伴关系。
图7 Nova征信公司模型
（3）CreditInfo跨境信用报告模式CreditInfo总部设在冰岛，它在欧洲、亚洲、非洲和南美的许多国家提供商业和消费者报告服务。跨境机制：CreditInfo与信息用信息提供者签订双边协议，数据合作伙伴之间有一个国际（内部）的标准报告，可以通过web界面访问。如果没有关于这个公司的信息，可以根据需求从当地数据提供商购买信用数据。另一个途径是通过手工提取有关公司的信息。
小结
报告跨境的协议方法有多种多样，这些协议可分为三种类型：第一种是基于行业协会制定的模型协议；第二种是由国际公司进行的，在不同地点的子公司或不同的信用机构之间共享信用报告；第三种是由中介平台进行的。然而，由于世界上许多地区的法律具有不确定性，公司内部的共享并不是跨境信用报告的主要操作方式。行业协会可以在促进跨境信用报告方面发挥非常重要和积极的作用。他们可以通过建立“交换所”或交换中心来改善会员之间的跨境信用报告；建立一个开放的、不属于任何人拥有的全球信用报告标准；如果想实现跨境信用信息的多边交换，则需要签订书面合作框架；另外，行业协会应探索使用技术来实现信用报告跨境的新方法。二、目前的状态
（一）对信用报告跨境使用的限制和障碍
监管制度可能会对跨境信用报告造成重大障碍。障碍可能是由于数据和隐私保护、银行保密、本地化数据处理等制度。缺乏监管也可能会妨碍报告跨境。因为缺乏规则造成了法律上的不确定性，导致厌恶风险的参与者避免跨境共享信息。
1. 法律法规对数据保护和网络安全的要求
通过调查发现跨境信用数据传输的最重要挑战是现有的监管制度和数据保护规则(如《GDPR》《银行保密法》和各种现有的国家信用报告法)。此外，相互矛盾的立法也使跨境信用数据的共享复杂化。调查中发现的其他限制是：消费者保护法和监管机构对跨境数据流的不同解释。最后，少数参与者提到了网络安全和IT相关的问题。例如在跨境传输时并不安全，缺乏跨境IT系统。此外，在一些国家（例如德国）要求关键基础设施的信息要存储在德国的服务器上。但在参与者看来，主要的障碍是由监管制度造成的。
2. 数据本地化政策对数据跨境的要求
数据本地化要求被定义为“司法管辖区的法律、法规或行政规定规定的任何义务、禁止、条件、限制或其他要求……规定某一特定领域的数据处理或妨碍任何其他领域的数据处理”（世界经济论坛2020,44）。2019年经统计超过32个有数据本地化措施的国家。例如，俄罗斯2015年引入了一种新的数据本地化法。所有关于俄罗斯公民的个人数据都需要在位于俄罗斯的数据库中进行存储和处理，中国也是如此。在为本文进行的专家访谈中，提到了一些国家需要数据本地化，这些国家被视为跨境信用数据共享的障碍。
3. 在定义和概念上的差异
有些专家认为技术术语、概念和数据格式的定义存在差异是跨境交换的主要障碍。例如，在不同国家，报告机构的定义可能有所不同，比如“信息（正面和负面信用信息）”或“消费者”或“数据主体”的定义。目前缺乏概念和变量的协调机制，也没有共享、更新信息的标准化格式。
（二）其他障碍
监管要求并不是阻碍跨境信用报告的唯一障碍，国家之间还有其他障碍，主要是由于身份证系统的差异以及程序和数据格式缺乏标准化。
1. 缺乏唯一标识
身份识别是金融市场完整性的一个关键组成部分，唯一的、安全的标识（例如身份证号码、护照号码等）对于信用报告也很重要。然而并不是所有国家都有国家身份证系统（现在有近140个国家有系统），即使存在身份系统，也存在问题：有人持有多个不同的身份证文件、有人用新护照代替身份证号码、有人只有过时的文件。
2. 程序和数据格式缺乏标准化。
数据格式和程序缺乏标准化，阻碍了信用信息的跨境交换，这是技术操作层面上的一个障碍。信用报告的格式、数据分布各国都不同，需要在每个国家构建一个模型。国际组织可以通过建立一个包含于国际数据交换的程序和数据格式的主协议来实现标准化。
3. 金融服务业不愿意跨境共享数据
许多信用报告的用户，如金融服务行业也不愿意跨境传输个人的信用数据。一是这些用户与各个市场的信用机构有合同。二是有些金融产品，比如零售贷款并不是真正的国际业务。因此，对跨境信用报告的需求有限。尽管信用报告的用户强烈支持协调各国征信机构的信用数据共享，但跨境融资更多地被认为是一项尚未起步的商业活动。原则上，借款人可以将他们的数据从一个征信机构转移到一家银行，但有些人可能不会这样做，因为他们希望让自己在其他国家的业务交易在银行的视线之外。事实上，在不同国家的分支机构之间共享信用信息的情况并不普遍，因为不同的配置文件不能轻易地输入到同一模型中。
4. 新冠肺炎的影响：增加了业务风险
新冠肺炎危机对征信业务产生了重大的历史影响。低迷的商业减缓了全球贸易和服务业的经济活动，让信用报告的需求降低了30%-50%。由于封锁和对跨境旅行的限制，跨境信用报告的使用也在放缓。由于借款人遭受了巨额收入损失，许多国家出台宽容政策，借款人可以要求延期，费用和罚款一般都被免除，这也会影响征信数据的内容。新冠肺炎疫情危机也影响了信息质量。例如在英国，法院在封锁期间被关闭。因此，归档和处理文档需要更长的时间。
（三）信用报告跨境传输解决方案
各地区、各机构对报告跨境的障碍各不相同。法律法规的差异是受访者指出的主要障碍，但也有其他类型的障碍：缺乏对跨境报告类型的认识以及在市场上缺乏对跨境信用报告的需求。根据障碍的类型，必须制定解决方案。例如，大多数公众咨询调查的受访者更倾向于改变法律（72.5%），而51%认为制定行为准则也是解决办法。51%的人更喜欢制定服务协议，其次是那些认为谅解备忘录是合适解决方案的人。参与者还提出了进一步的解决方案。其中包括设置地区身份证明系统和商业登记号码，促进金融部门对跨境报告的需求，让决策者和监管机构了解跨境信用报告的好处。
图8 解决障碍：最重要的解决方案表 1 调查参与者眼中的最佳信用报告跨境实践
| 欧洲央行的AnaCredit信用系统（包括反馈循环指南） |
| 欧洲国家公共征信机构之间信息交换谅解备忘录 |
| 以支持东非的区域跨境数据共享的监管机构谅解备忘录， |
| 来自ACCIS的跨境数据交换模式 |
| BIGnet网络 |
| 全球法人机构识别编码 |
| 内部谅解备忘录 |
| 相关利益相关者之间的服务协议 |
1. 改变监管制度
改变法规是最困难、最慢、最深刻的变化之一。但是，在国际上有一些国家为了引入跨境报告而改变了或正在改变其法律。例如新加坡、柬埔寨、越南泰国。签署跨国协议也可能需要很长时间。2015年由15个成员国组成的加勒比共同体制定了一项关于协调信用报告框架的草案。该计划最终原定于2020年7月实施，但由于新冠肺炎危机而被推迟。
2. 签署国际行为准则或谅解备忘录
制定国际行为准则或签署谅解备忘录可能会跨越缓慢变化的法规。建立一种协调机制是在不同监管机构之间签署谅解备忘录的关键。
3. 建立唯一标识
世界各地各国政府和金融监管机构发起的一项倡议是全球法人机构识别编码(LEI)，其起源可以追溯到20国集团和金融稳定委员会。LEI是指公司、公司的外国分支机构、基金、公共实体等法人实体的标识符，自然人不允许注册LEI。许多商业身份识别系统也正在相互竞争。例如，美国邓白氏公司就有数据通用编号(DUNS编号)，它是一个独特的九位标识符，用于识别世界各地不同类型的商业实体，目前被分配给超过3.65亿家所有类型的企业。此外，还有较新的标识符技术，这可能有助于缓解没有ID系统的国家的问题。
4. 通过技术推动发展
在许多情况下技术有可能比修改法律更快地减少障碍。有了技术，就可以跨越市场整合的不同阶段，信息也可以更快地跨境，人工智能系统就是一个例子。为了获得技术的好处，必须满足两个先决条件。首先，既需要访问技术又同时需要数据共享和数据分析方法的能力。其次，访问互联网需要足够快，以便能够部署此类解决方案。还需要获得三个重要的要素，每一种都与标准化有关：系统必须具有可互操作性，以允许不同组件之间的交换数据流。API允许访问信息，但它们也需要标准化。最后必须建立数据标准。例如数据与数据的表示、格式、结构、预处理、使用和管理等，这种数据标准旨在确保和维护数据生命周期内数据的质量。
小结
跨境信用报告业务主要与跨境移民有关，这种需求通常是在一体化经济区发展起来的。跨境信用报告业务受到法律和监管制度的影响，这需要协调立法（通过国际协定）和双边或多边合作与协调机制才能解决阻碍。在某些情况下，通过技术方法可能会跳过繁琐的立法变革。国际机构应创建一种机制来监测各国对数据处理的限制；国家决策者应考虑跨境信用报告的替代途径，例如允许国外征信机构在当局注册以实现更快的跨境信用报告，提供公共教育措施可以向移民解释他们如何跨境转移信用报告。另外，消费者的同意是信用数据传输系统运行的关键。三、对四个主体的建议下面对国际组织、国家决策者和监管机构、行业协会和私营征信机构提出建议，希望能为改善信用报告跨境业务作出贡献。
（一）对国际组织的建议
1. 一个尺寸并不适合所有人
国际机构可以帮助为国家监管机构或决策者制定一条新的发展道路，但有一个尺寸并不适合所有的尺寸，跨境信用报告业务的路径需要根据该国家或地区的成熟度水平进行调整。国际机构可以通过为决策者或监管机构基于网络开发一个自我评估工具来帮助评估成熟度水平。
2. 监控各国对数据处理的限制
目前，还没有对跨境数据限制的国际监测，特别是对于信用报告跨境使用。
3. 通过合作标准框架实现信息共享
国际机构还可以借鉴欧洲谅解备忘录制定适合个别国家情况的合作标准框架。该谅解备忘录可适用于公共征信机构之间以及跨境公共征信机构和私营信用机构之间共享数据。此外，还可以制定一个跨境信用报告的标准行为准则，这可以同时使用标准化模板。还可以制定标准的合作合同，比如欧洲标准合同条款。
4. 消费者同意是跨境传输的关键
消费者同意是信用数据传输系统运行的关键，因为许多操作模式都是基于同意的。国际机构应从发展中国家和工业化国家任命成员，以获得与行业观点一致对于消费者的意见。
（二）对国家决策者和监管机构的建议
1. 一个模式并不适合所有模式
国家政策制定者和监管机构应该对跨境信用报告的需求和监管变化的影响进行结构化分析，目的将是查明是否有足够的跨境需求来增加对信用报告的需求。在这种情况下，如果存在限制，可能会对监管制度进行改革。基于这种自我评估，监管机构可以选择一种适合最佳实践的跨境信用报告模型。
2. 信用报告跨境的替代路径
修改立法并不是促进信用报告跨境的唯一途径，国家政策制定者和监管机构应该在其法律框架内探索其他方法，例如一些国家（如英国）允许外国征信机构在本地注册。
3. 书面的、透明的政策
改善跨境信用报告的政策应该包括（1)公共教育措施，可以向移民解释他们如何跨境转移信用报告。(2）透明的政策。正式书面政策，包括自我影响评估和对措施的讨论。
（三）对行业协会和私人信用机构的建议
1. 行业协会：在协会与会员层面合作
行业协会，特别是那些拥有国际会员资格的协会可以在简化信用报告跨境方面发挥非常重要和积极的作用。一是可以相互共享知识、标准和模板。二是协会可以在其组织内或与其他协会合作设立“信息交换所”或交换中心。
2. 建立全球开放式信用报告标准
建立一个开放的、不属于任何人拥有的全球信用报告标准。在这个开放的标准中，将使用常用的模型、属性和定义，包括分类法、词汇表和本体。此外，该标准还可以追溯到OpenAPI等现有举措上。还应该需要跟踪数据来源，并使用数据质量的标准方法。
3. 建立通用的定义
这些常见的定义可能包括最重要的通用术语，如逾期付款、违约、破产和其他在信用报告中经常使用的术语。
4. 建立合作机制
如果设想进行跨境信用数据的多边交换，则需要建立一个书面合作框架，比如上述的谅解备忘录。合作框架应解决参与者之间或参与者与消费者之间的争端。
5. 探索跨境交换的新方式：使用技术
先进的技术和方法（如人工智能）有助于以更快和自动化的方式实现信用报告跨境。例如，训练有素的人工智能可以通过自然语言理解来检测不同的属性。
6. 私营征信机构的跨境设计方案
私营征信机构也可以参与制定国际信用报告计划，非跨境企业可以通过签订标准的服务水平协议进行跨境互动，这使得双边信用信息的交换成为可能。
注：2021年8月13日. 世界银行国际征信委员会（International Committee of Credit Reporting）发布专业报告标题为“World Bank Report on Cross-Border Credit Reporting”的研究报告。
田喜辉为海外征信研究小组专家。