—————–关于《征信业务管理办法（征求意见稿）》的反馈意见

全联并购公会信用专委会

注：原报告内容完成于2021年2月10日，已经发送相关监管部门和研究机构

前言

    自2021年1月10日，中国人民银行向社会公开征求《征信业务管理办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》）的反馈，全联并购公会信用管理专业委员会（以下简称“专委会”）组织相关专家进行研讨，经过多次论证，并调研相关金融机构、征信机构、金融科技和大数据公司，总结以下书面意见，供征信监管部门参考。

一、对《管理办法》总体意见

《管理办法》既有与时俱进，和现有法律法规相配套衔接的积极意义，但是同时在一些具体问题上又带来了很大的争议。

（一）《管理办法》的积极意义

继2013年《征信业管理条例》和《征信机构管理办法》出台之后，时隔七年对征信监管的完善和补充，整体体现了与时俱进的精神。近年来随着消费金融蓬勃兴起和大数据技术的发展，征信和风控领域产生了很多新的变化，从服务场景、数据类型到风控技术，例如全球最大征信机构益博睿在2019年年报中介绍其90%的数据都是近两年中产生的。这些新问题给监管带来了很多挑战。

《管理办法》尝试对征信和信贷风控中的乱象（数据滥用、消费者隐私和权益保护、数据泄漏和网络信息安全等）进行监管很有必要，而且具有现实的迫切性。具体分析如下：

• 明确了“信用信息”，并将替代数据纳入监管，有利于改变信用概念混乱和数据滥用的现状
• 对金融信贷等领域的新型信息服务进行监管，体现了监管的积极跟进
• 提高了透明度，增加了征信机构对外信息披露的要求
  • 第9条/第25条/第26条/第27条/第38条
• 允许跨境征信信息流动，符合全球数字经济的发展潮流
  • 第36条
• 加强个人信息保护，与近期法律法规（《个人信息保护法（征求意见稿）》）和《数据安全法（征求意见稿）》相衔接
  • 第5条（最小、必要）/第6条/第11条/第19条/第20条
• 维护消费者权益
  • 第22条/第23条/第28条
• 加强网络信息安全
  • 第五章，29-37条

（二）《管理办法》带来的争议问题 

1 是否所有征信业务都要相同的监管？

征信服务的初衷是为信贷市场服务，解决信息不对称的问题。对征信业务的监管主要是针对个人征信。对于个人征信机构的监管目的是为保护消费者个人隐私，保证消费信贷服务者的公平正义。

《管理办法》中不仅包含个人征信，而且涉及企业征信，同时对信用评级也有规定。个人征信、企业征信和信用评级可以认为是三个不同的细分行业，商业模式和监管差异很大。

因此建议《管理办法》的业务对象聚焦个人征信，作为《个人征信业务管理办法》，便于理解，便于操作。企业征信业务和信用评级业务可以另列。

本文的建议和分析也聚焦于个人征信。

如果把企业征信和信用评级都纳入此次的《管理办法》，后期要做的工作量会非常庞大，后期要做的增、删、改操作会非常困难。

2 征信业务是否等同于金融信息服务业？

从信用信息的定义到征信业务范围的界定，可以看出《管理办法》的监管思路向金融信息服务业方向拓宽，虽然有实际问题的驱动，但未来会给监管者和业界人士带来很多不必要的麻烦和误解。金融信息服务行业的内容很广，不仅包括信贷相关的，还有大量证券、保险、信托等领域。

建议回归征信服务的本源，围绕信贷领域合理地外扩，逐步拓宽监管范围。

3. 对风控技术的监管

《管理办法》尝试对征信和风控相关的技术进行监管，例如对征信机构的反欺诈和信用评分进行监管等。同时这些技术需要不断迭代和创新，过多的监管会带来成本的提高和降低创新与研发的效率。因此需要区分对待，适度监管和披露，在实际应用和消费者保护之间寻求平衡，例如对于征信机构一些广泛使用，成熟的信用评估模型，需要详细披露给监管层，并进行审查。而针对合作机构和社会公众，征信机构可以给提供简要的模型说明书。

对于发展迅速的领域，做具体的详细规定，并不是很有效的方法。因为很多产品和技术会成为过渡性产物，其存在时间不仅很短，且后期也不会存在。因此定义和阐述监管的目的和原理，比具体的规定要有效得多。

4. 对征信和风控相关领域的影响

根据《管理办法》对征信功能的定义，未来征信和信贷风控的信息采集、加工、提供可能只限于持牌个人征信机构，数据服务商将来提供信用评分的产品该如何对待？建议《管理办法》有更清晰的表达。

5. 个人征信机构作为个人信息处理者的义务

   个人征信机构应该被视为《个人信息保护法（草案）》中的个人信息处理者，针对规定的个人信息处理者的义务，个人征信机构应当遵守。建议《管理办法》逐条明确细化这部分内容，从个人信息的分级管理到事前风险评估等。

二、对《管理办法》具体意见

（一）信用信息定义

《管理办法》的第三条中本办法所称信用信息，是指为金融经济活动提供服务，用于判断个人和企业信用状况的各类信息。包括但不限于：个人和企业的身份、地址、交通、通信、债务、财产、支付、消费、生产经营、履行法定义务等信息，以及基于前述信息对个人和企业信用状况形成的分析、评价类信息。

分析和建议：上述的信用信息的定义比较宽泛，定义范围为金融经济活动，超出了信贷业务的范畴。

而且该定义和所有个人数据以及企业数据都相关，超出了征信范围，也超出央行的金融服务的范围，监管难以聚焦，也意味着监管成本（时间、精力、资金）和风险（消费者的法律诉讼等）会非常高。

建议缩小信用信息的定义范围，信用信息以传统信贷信息为基础，可以纳入一些成熟的信用替代数据（满足“先用后买”而且金融经济意义上密切相关）。信用信息的定义还是应该从信息本身来定义，而不是从用途层面进行定义，因为理论上任何信息都是可以用来为评判个人或企业的信用状况。

（二）征信业务的边界

《管理办法》第四十四条：以“信用信息服务、信用服务、信用评分、信用评级、信用修复”等名义对外提供征信功能服务，适用本办法。

《管理办法》的起草说明：当前实践中，利用该信息对个人或企业作出的画像、评价等业务界定为征信业务，属于《办法》的约束范围。

分析和建议：征信服务是否存在泛化，因为大量商业活动中也有很多征信服务，甚至包括企业内部的信用风险管理，《管理办法》的监管对这些非信贷类的信用服务显然是不适用的。建议表述更加清晰化，例如信用报告相关的，如果没有合适的表述，建议可以暂时去掉这一条。

（三）其他信息处理者的监管

第四十三条：与征信机构合作，为金融经济活动提供个人或企业信用信息的其他信息处理者，应当在签署合作协议后向中国人民银行或其副省级城市中心支行以上分支机构报备。

分析和建议：其他信息处理者指代不明。既然提供信用信息与相关数据产品（例如用户画像、评分等服务）需要向当地人民银行进行备案，是否可以进一步细化进行分级监管，制定申请备案的标准？甚至对提供不同服务的机构，制定不同的标准，例如对提供详细个人信用信息的和只提供评分的机构分别制定标准。

由于涉及很多金融科技公司和大数据公司，建议慎重考虑。这也会提高监管成本（时间、精力、资金）和风险（消费者的法律诉讼等）。

（四）消费者的个人征信服务

《管理办法》第二十二条征信机构应当通过互联网、营业场所、委托其他机构等多种方式为个人信息主体提供每年两次免费信用报告查询服务。征信机构委托其他机构向信息主体提供免费信用报告查询服务的，应当对被委托机构资质、服务能力、安全保障设施、合规性要求进行审核，并对被委托机构的查询行为、泄露行为承担连带责任。

分析和建议：消费者的信用报告查询未来将是一种重要的征信服务类型，建议将上述“委托的其他机构”的准入门槛清楚界定，避免产生内部交易的争议和垄断。

（五）对反欺诈服务的监管

《管理办法》中第二十六条：征信机构提供反欺诈产品服务的，应当建立欺诈信用信息的认定标准。

《管理办法》中的第二十七条：征信机构提供信用信息查询、信用评价、反欺诈服务，应当向中国人民银行或其省会（首府）城市中心支行以上分支机构（以下统称分支机构）报备下列事项：

（一）信用报告的模板及内容；

（二）信用评价类服务的主要维度要素、评价含义、评价的应用场景以及对信息主体权益的保护；

（三）反欺诈服务的数据来源、欺诈信用信息认定标准、主要服务场景。

《管理办法》中的第三十八条：征信机构应当将下列事项向社会公开，接受社会监督：

（一）采集的信用信息类别；

（二）信用报告的基本格式内容；

（三）信用评分的主要要素及占比；

（四）反欺诈服务中的欺诈认定标准；

（五）异议处理流程；

（六）中国人民银行认为需要公开的其他事项。

分析和建议：反欺诈是一个涉及金融安全，并具有挑战性的工作，基于征信机构数据的反欺诈服务也只能解决部分问题，而且属于增值征信服务，也在不断地研发完善。

反欺诈的数据来源，一些标准和具体应用场景涉及金融安全，不能完全向社会公开，正如公安破案过程的细节问题，对于上述四条中征信机构的反欺诈服务监管可删除。

（六）加大违规惩罚力度

《管理办法》中第四十一条：征信机构违反第二十七条、第三十条、第三十六条、第三十八条规定的，由中国人民银行及其分支机构责令改正；情节严重的，对单位处一万元以上三万元以下罚款。

建议和分析：由于个人征信涉及消费者隐私和金融利益，属于严监管领域，建议可以加大惩罚力度，可以按照个人征信机构利润的一定比例进行处罚。

三、其他补充意见

结合专委会召开征信立法和替代数据为主题的专家研讨会的内容，对个人征信体系建设特提出以下补充意见：

（一）完善顶层架构设计，促进个人征信数据合规地共享与开放

目前市场化个人征信机构刚起步就遇到数据获取的瓶颈，同时央行征信中心的海量个人征信数据没有得到充分利用，金融科技和大数据公司无传统征信数据可用。央行征信中心的数据如何对外开放，市场化机构如何进行数据共享，这需要扎实严密的设计。因此个人征信系统的顶层架构有待完善，促进个人征信数据的开放和共享，更好地发挥制度的优越性。

（二）弥补国内征信市场的产品与服务短板

中国的征信市场未来发展还有很大空间，目前的市场事实上只能称作“半个市场”——在信用报告价值链的上、中端即信用交易数据的采集和存储加工端，国内已经做得相当成功；但在信用报告信息的末端即产品或服务端，市场还没有真正形成。

《管理办法》和相关征信行业政策应考虑如何促进国内征信市场的这个短板。例如这些工作除了个人征信机构之外，还需要大量的金融科技公司参与才能完成，所以需要考虑为征信产品和服务的发展留下监管空间，避免一刀切的模式。

（三）征信服务分级监管、发展专业征信机构

国内征信和风控业务需求近年来高涨，出现了不同类型和规模的针对信贷服务的数据服务商。针对这些新兴数据服务商需要逐步探索合适的监管模式。例如可以参考国外发达征信业的经验，进行分级监管，既有利于合规和消费者保护，也便于行业的创新和发展。

例如对持牌的个人征信机构进行严格监管；对一些专业征信机构，即面向特定人群和特定领域，进行有限监管，例如对机构年收入在一定的门槛之上[A2] 进行监管；对于一般性的数据服务商（用于营销、风控等用途的非传统征信）采用备案制。

（四）逐步纳入有效、合规的替代数据

由于信贷市场和经济环境在变化，对于个人征信数据的吐故纳新是征信机构的重要工作。由于个人征信服务涉及多方利益，让替代数据进入信用报告或者是信用评分有着一定的程序和标准，例如替代数据要满足“准确、及时、全面、相关、有效、合规”的基本要求，而且还要考虑个人隐私保护，征求包括消费者在内利益多方的意见以求得共识。

（五）借鉴国外的经验

全球目前有280多个征信机构，从发达市场经济主体到新兴市场国家有将近上百个国家和地区对个人征信进行了立法。虽然从全球范围来讲，中国的消费金融和大数据应用发展最快，但是万变不离其宗，个人征信的本质和逻辑目前尚未发生根本变化。

他山之石，可以攻玉，这些既有的征信监管与立法国际经验可以参考和借鉴，完善和优化国内征信体系建设和征信业务管理。例如韩国近年来不断修改个人征信法律，纳入更多信用信息，同时通过立法推动新兴的个人征信子行业—本人数据管理（MyData）的发展，解决数据保护与应用的矛盾。

（六）提供消费者服务

随着全球消费者信息保护意识的觉醒，未来面对消费者的征信服务会存在很大需求。全球领先的个人征信机构中的面向消费者的征信服务近年来增长很快，已经超过其总体收入的10%。国内的相关个人征信机构针对消费者服务需求也逐渐开始。《管理办法》目前没有体现针对消费者的征信服务的业务管理，同时在征信服务中对消费者的权益，异议和投诉等具体服务内容也没有介绍。

（七）加强监管与产学研良性互动，有力的支撑监管决策

个人征信领域具有专业性和技术性强的特点，而且作为金融基础设施，外部的经济和市场环境变化会带来很大影响，例如新冠疫情对全球的个人征信体系带来了很多问题。因此需要监管、产、学、研互动，而不是割裂状态，各说各话，浪费资源，共同探讨个人征信领域的健康和高效发展之路，应对数字经济下个人征信业面临的诸多挑战。

（八）个人征信立法需要及时更新

个人征信行业是技术变化非常迅速的行业。因此与其他传统法律不同，个人征信领域的法律也要与时俱进。其相关法律、制度、政策的更新周期也要比其他传统法律要频繁。

随着数字金融的快速发展，征信领域的法律所要面临的不仅仅是针对目前已有的产品、技术和服务（而这部分的监管相对简单），更要面对未来可能出现的产品、技术和服务，而且其出现的速度和频率，比以往任何领域都要多。以韩国为例，征信相关的法律《信用信息法》，在短短的几年中已经更新了10多次版本。这也是韩国的征信快速发展的一个理由。

四、全联并购公会信用专委会简介

全联并购公会信用管理专业委员会（以下简称“专委会”），是由全联并购公会发起设立的非赢利性专业学术研究机构。为了促进产、学、研联动，加强信用管理领域的研究交流合作,专委会汇集了国内外一流的信用管理相关专家和国际知名信用服务机构。全联并购公会（亦称“中国并购公会”）是是全国工商联直属的唯一金融属性的行业商会

专委会官方网站是http://www.pccm-credit.com/，专委会专家多数具有博士学位且超过一半具有海外留学工作经历。专委会设立了商业信用小组、资本市场信用风险小组、个人（小微企业）征信小组和海外征信等8个专业小组。

近期的研究活动如下：

• 2020年疫情期间，在全国工商联的指导下，专委会面对中小企业举行多场信用管理的公益讲座
• 2020年，专委会邀请国内知名专家，针对信用热点问题举行十余场高质量的闭门研讨会，获得业界好评和媒体广泛报道
• 承担世界银行资助的“境外投资领域信用体系建设”的研究项目
• 发布多份专业报告
  • 编译《全球最大的征信机构-益博睿简史》，益博睿公司出品，2020-03
  • 研究报告《信用服务助力疫情下的复工复产》，2020-09
  • 研究报告《益博睿南非数据泄漏跟踪》，2020-11
• 出版相关专业书籍
  • 《世界征信立法汇编－蒙古国、柬埔寨、缅甸、新加坡、韩国篇》，中国金融出版社，2020年11月
  • 《新冠疫情对个人信贷市场和征信体系的冲击》，蓝狮子数字出版中心，2020-12-07
  • 《金融科技知识图谱》，中信出版社，2021年02月
  • 编译《美国征信史》，中国金融出版社，2021年7月出版
• 建立专门征信立法和征信基础知识普及的网站专题(http://www.pccm-credit.com)

在面向市场服务的同时，全联并购公会信用管理专业委员会及时和监管部门沟通，积极为国内征信事业政策制定和发展提供专业性建议和支持。

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