李铭 Credit世界 2023-09-10
编者注：2023年是国内第一部数据立法《征信业管理条例》实施十周年，特邀请国内外资深征信专家撰文发表观点，回顾过去，展望未来，推动国内数据产业和征信行业的健康发展。
《征信业管理条例》（下简称“条例”）发布实施已经十周年了。回头看看行业这十年来的发展，不免让人有唏嘘之感。
首先要界定的一点是：“条例”所涉及的究竟是哪一个行业。过去这二十年来在我国，“信用”一词使用得既泛又滥，与此同时“征信”一词也广泛使用于多种不同场合，常使问题讨论失去了基本立脚点。从“条例”的内容上看，虽然确有几处提及社会信用体系建设，但主调还是针对金融信贷征信范畴，于是本文仅谈及金融信贷征信行业，而不涉及社会信用体系建设内容。其他作者或读者在这一点上可能有不同见解。例如，在部分铁路动车上播放了许多年的“根据国务院《征信业管理条例》规定，（在火车上吸烟）将处以最大2000元罚款……”
我国金融信贷征信行业本世纪初快速发展，央行先后开发及部署了企业征信系统和个人征信系统，使我国从信贷征信领域一无所有的状态一步迈上可与发达国家同行同台交流的层级，帮助我国的金融体系实现现代化、国际化和全球化，为数字经济时代的我国金融信贷基础设施建设打下良好基础。笔者曾参加过世界银行/国际金融公司对央行征信中心进行的业务诊断项目。感受之一是：由于具有直接学习国际行业最佳实践且执行力强的后发优势，在某些方面，我国信贷征信系统的业务实践，事实上已经超越了部分世行专家所秉持的理念。
而将我国信贷征信体系建设实践以行政法规的形式确立下来的重大举措是“条例”的起草及最终发布。
“条例”的重大意义，本文只想提及以下两个方面：
其一，“条例”对于金融信贷消费者权力的宣示广泛且明确，在保护力度上直追国际最高标准，是我国后来的《个人数据保护法》等一系列立法的率先尝试。国际上，在个人数据保护的立法及执法方面，征信行业常常可以得到豁免，因为征信立法往往已经达到或超越了通用的个人数据保护法条的要求。在这一方面，我们的“条例”大体上做到了。特别要提出的是，“条例”不仅在理念和原则上直追国际个人数据保护最高标准，而且像其他国家同行一样提供了具体且可行的执行措施，将保护原则落到了实处。这一点信贷征信以外的其他行业都难能做到。
其二，“条例”确立了央行征信中心在我国信贷征信体系中的角色和地位。一向以来有观点认为央行征信中心的存在是政府干预市场的表现，还有许多声音竭力宣扬私营征信机构的优点。然而近年来包括多个西方大国在内的许多国家的征信市场实践都显示，由政府及立法支持的非盈利机构承担信用交易信息采集和存储任务、有私营机构无法比拟的优越性。这一点，央行征信中心做到了。
十年来的实践充分显示，“条例”的规定基本是完整和准确的，“条例”是有生命力的。近年来部分专家就信贷征信领域的某些方面发表意见，称信贷征信行业存在立法缺失或不健全问题，却到最后才发现，“条例”对其提出异议的问题其实早有规定。
然而“条例”的规定虽然基本完整和准确，仍然需要与时俱进，进行必要的修改和增补。究其原因，至少有以下几点：
其一，行业变了。虽然“条例”策略性地回避了为“信用数据”下定义，从“条例”的内容大体上可以判断，“条例”所规范的行业是国际上的所谓的“信用报告行业”。信用报告行业的核心业务是采集和报告银行类机构的信贷交易数据，即由政府金融监管机构监管的信贷机构的放贷及还款的数据。国外归类为“市场信用”的非金融机构的信贷交易数据以及非信贷数据一般而言并不在征信立法及监管的范围之内。
我国法规在这方面的突出体现是“条例”明确定义了“国家金融信用信息基础数据库”及其“专业运行机构”的存在及其在行业中所扮演的中心角色，而在监管职责上“条例”规定仅“对向金融信用信息基础数据库提供或者查询信息的机构遵守本条例有关规定的情况进行检查”，并未给非报送（数据给金融信用信息基础数据库的）机构及采集及处理非信用数据的机构留有空间。
然而后来的人民银行2021年4号令不再将“信用数据”局限于信贷交易记录信息、而将其定义为“用于识别判断企业和个人信用状况的”任何信息“以及基于前述信息形成的分析评价信息”。这一定义所涉及的机构于是不再是国际征信行业上的信用报告机构，而拓广到为金融信贷机构提供信息服务的任何机构，包括数据服务机构。
而在加入“分析评价信息”之后，更进一步加入了部分数据科学及人工智能机构。行业变了，行业的监管目标及原则也就变了。在4号令生效以后，作为上位法规的“条例”若不做相应的调整，法理上恐有缺失，内容上也不再完整及准确。
其二，市场环境变了。传统意义上的金融信贷征信体系及征信实践建筑在“大工业”基础之上。在这种框架下，信用“好”的人大体上是金融状态“稳定”的人，即有稳定工作、稳定收入、稳定居住地址/电话、稳定行为模式的人，而提供金融信贷服务的机构是处在信贷信用生态圈之中的各种规模的“传统金融机构”。这于是说明为什么维持一份“好看的”信用报告对每个参与社会经济活动的人都有重要意义。
然而今天的市场大环境已经开始改变。一方面，金融科技公司和互联网平台开始影响社会上许多人的金融生活，而这些金融活动难以整合到传统金融服务生态中去。例如，针对小金额、短期的借贷活动，信用风险评估往往不依据借款人在传统信用体系下的过往表现，而基于其近期的收入和消费行为。不仅对个人消费贷款是如此，在美国等一些国家，互联网平台甚至已经开始发放住房抵押贷款。另一方面，“零工经济”的出现导致寻求稳定的工作机会不再是消费者的唯一选择，且这一现象呈现愈演愈烈之势，按照悲观的估计甚至在未来可能成为社会经济活动的主流形式、摧毁传统信用体系的大格局。
金融信贷行业变了，信贷征信行业不得不随之改变，行业的监管立法于是也需要改变。有些事现在也许还看不清楚，但法规设计应该为未来可能的发展预留空间。
其三，认识变了。十年前中国社会对信贷征信体系的认识还局限于国际上传统信用报告体系的理念，即少数几个大型且存在竞争关系的机构支撑起整个征信生态圈。“条例”出台当时，监管对行将到来的互联网金融大潮缺少准备或缺少监管工具，导致“条例”在2015年的征信“市场化”大动荡中没能起到足够的引导作用。
今天我们知道，信贷征信体系是一个多角色、多视角的复杂体系，可能存在性质完全不同的多类参与者。特别是将数据中介及数据分析机构引入征信监管范围后情况更趋复杂，“条例”针对传统信用报告机构制定的监管规定已经无法很好实现监管职能。还应注意到，同国际同行一样，“条例”在本质上是针对个人征信业务制定的，而企业征信有许多截然不同的特点、监管原则和要求，我国市场的企业征信机构与境外的企业征信机构又有明显不同。
此外，由于历史的原因，“条例”有几处提及“社会信用体系建设”。社会信用体系建设又是一个性质不同的行业。“条例”应对上述这些差异和不同加以清晰界定，消除概念上的混淆及误导，从而更有效地指导监管活动。
总之，十年前“条例”的制定是我国信贷征信历史上的里程碑事件，也是国家数字经济建设的里程碑事件。“条例”的规定就其本来目的而言大体上是完整的和准确的，很好地起到了自己应起的作用。在新形势下，有必要对“条例”的覆盖范围加以拓展，以适应今天数字经济快速发展的现实